2021年9月，《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》化学品审查委员会第17次会议（CRC17）以视频会方式在线上召开，公约秘书处、CRC委员、缔约方观察员，工业界、学术界和民间团体观察员代表等140多人参加了会议。我国派出了专家（CRC委员），同时组成中国代表团作为缔约方观察员参加了会议。
1 相关背景
1.1 公约简介
鹿特丹公约目前有164个缔约方。公约将缔约方所在地区分成了7大区域：欧洲、亚洲、非洲、拉美和加勒比地区、中东、北美、西南太平洋。上世纪90年代起我国就参与了公约的政府间谈判，积极讨论公约案文，并于2005年正式成为缔约方。公约的全称非常清晰的解释了其目的，暨各缔约方履行公约的义务并承担相应责任，在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序。公约主要机构有公约秘书处、各缔约方指定的国家主管部门、化学品评审委员会（CRC）、缔约方大会等。
1.2 公约的核心内容
公约所述的″某些″危险化学品和农药，指的是以下两类化学品和农药：一是列入公约附件3的，二是缔约方向秘书处通报的其国内禁用或严格限用的化学品和农药。公约附件3名单的产生有3个步骤：一是各缔约方在禁用或严格限用某一化学品或农药时，编写该化学品或农药的″最后管制行动通知″，及时向秘书处通报；二是根据公约条款要求，秘书处收到至少两个区域对同一个化学品或农药的最后管制行动通知后，提交CRC会议审议其是否符合列入附件3的要求；三是CRC会议审议通过后，提交给缔约方大会进行审议。
1.3 化学品审查委员会（CRC）会议是公约技术评审的核心
化学品审查委员会是公约运行的主要技术支持和附属机构，在第一次缔约方大会上经各缔约方同意设立。为了彰显公平公正性，化学品审查委员会委员由来自7个区域的31名成员组成，每个区域4～5名，委员由各缔约方提名，由缔约方大会审议通过。每届委员任期4年，最多可以连任一届。为了CRC工作的延续性，每届CRC委员的选举只轮换一半的委员数。CRC会议的任务是对化学品和农药的技术资料进行审查，会议每年举办1次，历时5～7天。由于公约CRC的评审任务庞大而艰巨，短短的几天会期往往不能完成评审工作，故通常会建立闭会期间工作组，预评审某一物质是否符合列入公约附件3的要求。
2 CRC17会议农药评审进展
由于全球爆发新冠疫情的影响，CRC17会议于2021年9月14日至24日以视频会方式在线上召开。会议的主要技术议题是审议特丁硫磷、异菌脲、硫双威、杀扑磷、甲基对硫磷、甲萘威、毒虫畏等7种农药的最后管制行动通知。但由于会议时间有限，一些农药的最后管制行动通知存在争议，会议只审议了特丁硫磷、异菌脲、硫双威、杀扑磷等4种农药的最后管制行动通知，甲基对硫磷、甲萘威、毒虫畏等3种农药的最后管制行动通知留待下一次会议审议。
2.1 特丁硫磷的评审情况
特丁硫磷的最后管制行动通知由来自北美区域的加拿大和来自非洲区域的莫桑比克提交。
会议评审认为，加拿大有害生物管理局（PMRA）对特丁硫磷的环境风险进行了确定性评估。环境风险采用阈值进行表征，阈值使用估计的环境浓度与影响终点的比值。阈值＜1被认为表明对非靶标生物的危害是低的，而阈值＞1被认为表明对非靶标生物的影响存在某种程度的危害。根据PMRA提供的特丁硫磷毒性数据，其对水生生物的风险为高至极高，对鸟类的风险为高至极高，对小型哺乳动物为高。会议认为，加拿大的最后管制行动通知是依据采取此种行动的缔约方的现有的风险评估确定的，符合公约附件2所列条款要求。
莫桑比克对特丁硫磷的禁用行动，源于莫桑比克政府发起的一个″降低高危害农药（HHPs）风险″项目，其目标是针对最危险的杀虫剂和该国家的使用情况制定和实施″HHPs风险降低行动计划″。项目第一步，对在莫桑比克登记的所有农药进行了审查，并确定了高危害农药的候选名单。项目第二步，在莫桑比克的选定地区和种植系统进行了使用调查，目标是确定该国使用杀虫剂的条件及其对人类健康和环境的潜在风险。调查显示，根据在当地使用条件下佩戴防护衣具缓解风险是困难的。特丁硫磷和含有这个物质的产品在莫桑比克当地的使用条件下，被认为对人类健康有害，需要采取减轻风险的措施。项目第三步，进行利益相关方协商，并根据调查结果和利益相关方的专业知识和经验对入围名单进行调整。因此，莫桑比克建立了一个简短的高危害农药（HHPs）列表，包括″接近″HHPs列表，特丁硫磷根据WHO基于国际农药危害分类的HHPs标准被确定为HHPs。一些参会的成员和观察员认为，该通知所附的材料虽然很多，但并没有特丁硫磷的风险评估信息，大部分CRC成员认为，虽然该通知提供了关于特丁硫磷风险的一般说明，没有关于实际或预期风险的具体细节，但特丁硫磷属于HHPs，化学审查委员会手册指出，具有明确高危害分类的农药，在国家的普遍使用条件给工人或环境造成不可接受的风险。在这种情况下，可以认同该化学品的预期风险描述。最终，大会审议通过了该通知符合公约附件2的标准。
2.2 异菌脲的评审情况
异菌脲的最后管制行动通知由来自欧洲区域的欧盟和非洲区域的莫桑比克提交。
会议评审认为，欧盟提交的最后管制行动是基于风险或危害评估。欧盟提交的风险评估资料主要有以下几个方面。一是代谢物的基因毒性潜力；二是异菌脲目前已统一为致癌2类，农药同行评审认为其更接近致癌类1b和生殖类2毒性；三是考虑内分泌干扰特性，现有的科学证据表明，异菌脲被证明是抗雄激素化合物，并在剂量水平上对不同的内分泌器官产生触发循环的不良影响。因此，会议评审认为，该通知符合公约附件2的所有标准。
莫桑比克提交的异菌脲的最后管制行动通知相关材料与2.1中提交的特丁硫磷的相关材料非常类似，也是在″降低高危害农药（HHPs）风险″项目背景下展开的。异菌脲在接近HHPs农药名单上。会上，有一些委员和观察员认为，对于科学问题，应该谨慎使用″接近″这种措辞，莫桑比克的通知信息中没有异菌脲的风险评估信息，是不符合公约附件2的要求的。还有一些委员和观察员认为，异菌脲被美国环保局归类为可能致癌的物质，莫桑比克HHPs评估的最终结论确定异菌脲是致癌同等物或类似于GHS1a类。此外，莫桑比克对农药的使用和接触情况的实地调查显示，其国内的使用条件可能导致对异菌脲的过度接触，大部分施药人员没有防护，施药时会在衣服、裸露的皮肤或眼睛上留有残留。因此，该最后管制行动是基于对异菌脲的危害评价，并考虑到莫桑比克的一般农药使用条件和在其他国家进行的风险评价。最后，会议审议通过了该通知符合附件2的标准。
2.3 硫双威的评审情况
硫双威的最后管制行动通知由来自欧洲区域的欧盟和非洲区域的莫桑比克提交。
会议评审认为，欧盟提交的通知对硫双威作为杀虫剂用途进行了风险评估。一是硫双威在葡萄上的使用导致了幼儿和成年人的急性风险；二是施药者接触和使用时对软体动物的风险评估、地下水污染风险，对鸟类和哺乳动物存在高急性和长期风险。三是硫双威代谢物对陆生脊椎动物的急性高风险。因此，会议评审认为，该通知符合公约附件2的所有标准。
莫桑比克提交的硫双威最后管制行动通知材料与2.1中提交的特丁硫磷的材料类似，禁用硫双威也是在″降低高危害农药（HHPs）风险″项目背景下展开的，硫双威在接近HHPs的农药名单上。一些委员和观察员认为，硫双威被归在WHO分类的ii类，但非常接近ib类。虽然在莫桑比克农药使用条件可能导致过度接触，但莫桑比克在禁用硫双威时，并没有关于该农药的任何风险评估信息，也没有依据其他地区的风险评估信息做相应的桥接信息。因此，本次会议未能对该通知达成一致，会议决定，留待下次CRC会上继续审议。
2.4 杀扑磷的评审情况
杀扑磷的最后管制行动通知由来自拉丁美洲和加勒比海地区的乌拉圭和非洲区域的莫桑比克提交。
一些委员和观察员认为，乌拉圭对杀扑磷的最后管制行动是基于该国家对杀扑磷的危害评估作出的，但没有发现关于乌拉圭杀扑磷的实际或预期暴露的信息，也没有桥接信息可以与其他国家确定的风险进行比较。因此，本次会议未能对该通知达成一致，会议决定留待下次CRC会上继续审议。
莫桑比克提交的杀扑磷最后管制行动通知相关材料与2.1中提交的特丁硫磷的相关材料非常类似，禁用杀扑磷也是在″降低高危害农药（HHPs）风险″项目背景下展开的。一些委员和观察员提出，莫桑比克提交的几份通知都存在同样的问题，既没有任何风险评估信息，也没有依据其他地区的风险评估信息，做相应的桥接信息。最后，本次会议未能对该通知达成一致，会议决定，留待下次CRC会上继续审议。
综上所述，本次会议通过了特丁硫磷、异菌脲的最后管制行动通知，下一步，CRC将会起草并审议这2个农药的决定指导文件草案，供缔约方大会审议决定。此外，会议决定在闭会期间成立硫双威、杀扑磷的技术接触组，并在下次会议上继续讨论。而由于时间问题，甲基对硫磷、甲萘威、毒虫畏等3种农药的最后管制行动通知则直接留在下一次会议审议。
3 我国履约应对建议
我国是农药生产、出口大国，在全球占据重要的市场份额，为保障全球粮食安全发挥了重要作用。作为农药贸易大国，尤其是农药出口大国，我国一直跟踪公约进展，并及时在行业进行宣传，引导行业关注公约管控趋势，做好产品结构调整。
3.1 我国的履约成效
鹿特丹公约规定了出口国的责任，在出口贸易中实施事先知情同意程序。一是对于附件3产品的出口要严格遵守进口国的进口决定，二是对于本国已经禁用的农药在每年度首次出口到某一进口国时，向进口国发送出口通知。我国严格遵守公约规定，在出口审批过程中，多次因进口国提交了″不同意进口决定″而否决企业的出口申请。2021年已向70多个国家发送出口通知110多份。
3.2 公约的蝴蝶效应
《鹿特丹公约》是在贸易中履行事先知情同意程序，在一定程度上可以分摊农药国际贸易的责任。但在实际履约过程中其作用有时候会被放大，超出公约的程序范围。很多发展中国家或经济转型国家，既没有农药生产产业，又具有薄弱的农药分险评估能力，往往会以公约的管控为风向标，采取特别谨慎的态度，即一律采取禁用措施。多国家提出，如果某一个产品列入了公约附件3，就会在国内对其进行禁用的管控措施。导致了农药禁限用的蝴蝶效应显现。
3.3 相关方对公约的推动
CRC17主要争论的焦点有2个：一是对于公约中明确要求的关于风险评估的信息，以及CRC手册中一些例证信息，以哪个为准？大部分成员和观察员都明确表示，CRC评审要以公约文本为依据，CRC手册只是一个参考，不能脱离公约文本更不能代替公约文本。二是对于莫桑比克提交一系列通知，应该一揽子去评审，因为都是同样的禁用项目背景，没有提交明确的风险评估信息或桥接信息。有成员和观察员质疑莫桑比克的这些通知是否符合公约附件2要求。这也是本次CRC会议评审缓慢的原因。CRC会议是公约的技术评审程序，在历届会议上，一个产品是否符合公约附件2的要求，会有一个较明确的结论，除非个别产品结论不明，留在下次会议审议。但在本次CRC会议上，闭会期间工作组对于″符合″的通知，得出了明确的结论，对于″不符合″的通知则结论是″开放的（open）″，供大会审议。本次大会审议的产品，没有明确″不符合″的产品，只有明确通过的产品和留在下次会议审议的产品。这种情况的原因主要是由于疫情影响，本次会议以视频方式召开，跟面对面会议相比，有一定的局限性，再加上时间有限，在争议中完成大量物质的评审有很大难度。综上所述，可以看出，相关方对于公约的大力推进。
3.4 公约谈判的应对建议
2002年以来，我国一直参加公约缔约方大会、CRC会议，并先后提名3位专家作为CRC成员，参与公约技术评审工作，每次CRC会议还会派出中国代表团作为观察员参加会议，积极参与公约事务，在国际谈判、履约等方面积累了丰富的实战经验，形成了由生态环境部、农业农村部、外交部、工信部、应急消防部等多部门分工协会的履约机制。一是充实公约谈判力量，在国家层面建立履约工作组，对公约进行系统研究，培养履约技术人才，提升谈判能力。二是加大行业宣传力度，在国家层面履约的基础上，加强履约在行业中的研究和宣传，让公约从小众话题逐渐得到行业的了解和关注。
来源：《农药科学与管理》2022年第1期
作者：武丽辉1，曲甍甍1，张奇2，黄心禾1，南芳3（1.农业农村部农药检定所；2.北京城市学院生物医药学部；3.中国农业大学理学院）
