农业作为具有″公共物品″属性的弱势产业，其发展受自然条件、技术水平、生产意愿和市场情绪等因素影响，具有较强的政策依赖性。美国以其不到2%的农业人口，发展成了世界第一大粮食出口国，并构建形成了产业体系完备、科技支撑能力和产业竞争能力极强的现代农业产业体系。优渥的农业自然资源条件和科技条件是美国农业取得领先地位的关键支撑，例如:气候资源方面，美国大部分地区主要位于北纬30至50度之间，以温带大陆性气候为主，农业发展所需光热资源丰富；耕地资源方面，美国耕地面积广阔，平原面积约占国土面积的一半以上，现有可耕地约1.52亿公顷，约占据世界耕地面积的10%左右，远超中国等世界绝大多数国家；农业规模化和机械化方面，美国全境约有220万个农场，每个农场平均面积约170公顷，大型农场经营模式下人均耕地面积大，机械化程度极高，早在20世纪40年代初期就基本实现了农业机械化，并依托先进的农业技术条款不断向精准农业发展。除了上述农业生产环境优势和科学技术优势外，不断完善的农业政策体系也在其农业发展过程中发挥了至关重要的作用。

解读美国农业政策是了解美国农业发展历史，总结和学习美国农业发展经验的重要内容。长期以来，各界围绕美国农业政策的主要内容、政策特点、变革方向、现实影响和启示意义等内容进行了十分丰富的研究，其中与本研究高度相关且极具代表性的研究主题和方向主要有两类。其中一类是围绕美国农业政策中的价格补贴等农业支持政策、农业保险政策、有机农业政策、农产品贸易政策、粮食供给和库存调控政策、农业科技政策、与WTO规则的对接及合规、减贫和乡村产业发展政策、农业智库发展政策、农业合作社政策等具体的政策措施和政策方向展开分析，梳理美国农业政策中关键性政策的具体条款、执行标准和现实影响，这一类针对美国农业政策细则的剖析研究对完善中国的农业政策体系具有重要的现实意义。另一类则主要是针对具体的农业法案文本或不同阶段的美国农业政策进行剖析评估，例如就1862年赠地学院法案、农业和农村联合发展法案、2003年农业援助法案、2013年农场法案、2014年农业法案和2018年农业提升法案等重要农业政策法案的具体内容、调整方向和潜在影响等相关问题的研究，这一类的研究区别于前述分政策类别的研究，更重视对整体政策框架和产业发展趋势的分析，为中国农业政策的改革和农业现代化发展提供了参考经验。此外，也有一些研究关注了美国在面临新冠疫情、经济危机、地区冲突、气候变化、贸易摩擦等重大事件时的农业政策变化和应对措施，本文不再详述。

尽管针对美国农业政策的研究已经非常丰富，但目前仍有两个方面的内容有进一步完善的必要。其一，现有研究中，对美国农业政策的发展历史及整体政策框架的梳理分析未成体系，有待进一步的完善；其二，针对当前美国农业政策的研究中，普遍聚焦于分析已出台政策对产业发展的影响，而忽视了对美国农业政策未来走向的分析。

美国农业政策的基本框架

农业政策一直是美国重点关注的内容，但真正形成有重点、有保障、成体系的农业政策是在近90年，其中以1933年《农业调整法案》为基础延续的农业法案是美国农业政策的核心。本研究即以此为切入点，重点梳理近90年来美国农业政策发展变革及其基本框架体系。

农业政策的法律基础

1933年美国大萧条时期，罗斯福总统签署了美国历史上第一部农业法案——《农业调整法案》，该法案建立在19世纪末以来相对发达的农业经济和农业基础设施基础之上，是18世纪和19世纪美国农业制度的主要遗产。初期目的是通过调控生产、贸易与价格促进农业繁荣。该法案确立了农业的国民经济基础地位及政策原则，成为后续所有农业法案的基石。截至2019年美国共颁布18部农业法案，虽历经90年演变且内容随时代调整，但其政策方向、核心思想与实施框架始终延续1933年法案主体脉络，因此该法案被视为美国农业立法体系的根基。

1933年《农业调整法案》奠定了美国农业政策体系化的基础，此后1938年和1949年相继出台了农产品信贷公司特许法案与农业法案，这三部法案共同确立了农业″永久性立法″框架。此后美国持续扩充农业法律体系，围绕农产品价格及其支持措施、食品健康和营养保障、产业资源要素和农业生态环境保护、农业对外贸易、农业保险和农业科技、粮食供给和减贫措施、有机农业和生态农业等领域制定了百余部专项法律，通过针对性立法构建了覆盖农业生产全链条的立体化政策框架，实现了农业各环节发展的法治化保障。

农业政策的主要目标和阶段性特征

美国以《农业调整法案》为基础通过持续修订调整形成完善的农业政策体系，其政策呈现显著的阶段性特征，反映了不同时期执政党的农业目标导向和产业趋势。如图1所示，到2018法案出台止，美国的农业法案大致可以分为三个主要阶段：传统农业法案时期（1933-1984年）、现代农业法案初期（1985-1995年）和现代农业法案后期（1996年至今）。

(1) 传统农业法案时期。1933年至1984年是美国传统农业法案时期，这一时期又可根据发展目标与发展措施的内容和程度差异分为″1933年至1948年″和″1949年至1984年″两个阶段。具体而言，1933年至1948年为第一阶段，这期间通过1933年、1938年和1948年的三部法案及8次修订，采用销售贷款补贴、建立政府农产品储备体系等措施应对大萧条引发的生产过剩、价格下跌和农民收入问题，有效缓解了农业危机，为美国走出经济危机提供了有力支撑。第二个阶段则是1949年至1984年，在1949年确立永久性立法框架基础上，陆续出台了1949年农业法案、1981年农业和食品法案等8部法律并进行了19次修订，延续解决生产过剩目标的同时拓展了政策维度，采取了包括销售贷款补贴和国家农产品储备、整合扩大农产品的补助范围、增加农业贸易发展和海外食物援助计划、扩大和调整休耕地计划、自愿减少饲料粮生产应急项目、对贫苦人口实行食物援助等在内的一系列农业政策措施，其中提高农民收入被赋予了更多关注，为现代农业体系奠定了基础。总体而言，这一阶段的农业法案对农业发展起到了显著的促进作用，为美国的现代农业体系发展奠定了基础。

图1 1993年至今美国的农业政策的主要阶段

(2) 现代农业法案初期阶段。1985年至1995年是美国的现代农业法案初期，其间颁布的《1985粮食安全法案》和《1990食品、农业、资源保护和贸易法案》标志着农业政策向市场化转型。该阶段是在生产过剩和国际农产品市场价格崩溃压力叠加的背景下，寻求市场化措施缓解国家库存压力过大和国际市场竞争压力陡增的政策转变。20世纪70年代初，全球石油危机、粮食安全危机和全球滞胀交错推动农产品价格暴涨。80年代全球经济紧缩导致价格暴跌，叠加欧盟农业补贴竞争压力，美国为解决生产过剩和库存积压问题，通过减少价格补贴、降低储备规模及休耕面积、实施销售贷款补贴等市场手段，将补贴方式调整为按″基期地″面积而非当年种植面积发放，既缓解政府干预又增强农场主自主性。这一市场化改革显著提升了美国农业国际竞争力，巩固了其世界农业大国地位。

(3) 现代农业法案后期阶段。1996年至今是美国现代农业法案后期阶段，该阶段呈现出显著的市场化导向特征，受全球政治经济环境变化和前期政策成效影响，美国开始系统性推进农业市场化改革。《1996联邦农业促进与改革法案》作为现代农业法案起点，通过取消目标价格与补贴性支付、改革贷款制度为销售贷款、实施基本农作物统一补贴等举措，有效减轻财政压力并提升农业竞争力。2002年与2008年法案基本延续该框架，而2014年新农业法案则实现重大转向，取消直接支付、逆周期支付等传统支持手段，推出价格损失保障和农业风险保障等新型风险管理工具，2018年法案对此进行完善延续。整体来看，1996年后的政策改革显著增强了美国农业国际竞争力，在粮食安全保障、国际贸易拓展和农民收入提升等方面成效突出，2014年后法案更通过政策创新拓展了农业可持续发展空间，标志着美国农业发展进入新阶段。

总体而言，美国自1933年首部农业法案实施以来，其农业政策经历了从政府强制干预向市场化改革的转型，尽管法案内容和实施方式不断调整，但核心目标始终围绕四方面展开。一是稳定和调剂国内市场的食品和营养供给，保障农业市场供给。二是稳定农业生产者的收入水平，创造具有可持续性的农业收入体系，保障农业生产的安全稳定性。三是强化农场作为农业生产主体的核心地位。四是通过调节供需市场，保护农业生产环境，促进农业可持续发展。

农业政策的基本框架和支持体系

美国农业政策自1933年立法形成体系后，在政治经济博弈驱动下持续演进，虽然具体条款历经重大调整，但其基本框架体系和法案制定与执行的支持体系保持总体稳定，这成为该政策得以长期延续并持续优化的重要基础。

(1）农业政策的基本框架

宽领域、广覆盖是美国农业政策的典型特征，经过长期发展与完善，其法案体系现包含农业补贴计划、食品和营养计划、农业资源和生态环境保护计划、农产品对外贸易政策和农业风险政策共五大核心板块，历届政府通过持续修订各板块具体措施并制定配套法案，构建起完整的农业政策框架。

第一，农业补贴计划。美国是最早通过补贴提升农业发展水平的国家之一，农业补贴一直是美国农业政策中最核心的内容，通过持续优化农业补贴政策体系，逐步构建起全球最复杂的农业支持机制。早期以价格支持和限产措施为主，20世纪中叶转向直接收入补贴、土地储备和休耕补贴等市场化手段，21世纪后形成以收入补贴为主导的多层次补贴框架。政府的补贴投入规模持续攀升，从2010-2017年年均20亿美元激增至2020年的350亿美元，农业补贴产生的转移性收入占美国农民总收入的综合比重约为40%。研究表明，2003-2012年间美国高地棉、高粱和水稻的销售收入中超过20%来自政府补贴，其中高地棉甚至高达45.3%，这对于维护种植积极性和稳定种植面积产生了积极效果。而OECD的研究显示，在美国平均每百美元的农业产值中就约有20至30美元来自政府补贴。持续性的补贴政策促进了美国农业出口贸易的发展，谷物、大豆、棉花、花生、乳品等重要农产品长期保持净出口地位。

美国农业补贴政策覆盖生产、中间、消费等各环节，涉及农业资源、农民增收及可持续发展等多方面，主要通过直接补贴、农业推广营销和品牌建设补贴、农业生产投入品补贴、跨周期和逆周期补贴、国际贸易补贴、科技和教育补贴、风险补贴等手段实施。近20年来，美国在农业补贴中更加注重对标WTO规则，重视农业补贴政策的结构性调整，不断完善补贴政策的综合搭配，重视″绿箱″″黄箱″和″蓝箱″政策的搭配和政策归类解释。美国完善的农业补贴政策体系是其农业发展成效显著的重要原因，也是众多国家和地区农业政策建设的学习范本。然而，美国农业补贴政策也存在诸多问题，例如特朗普第一任期间针对中美贸易摩擦产生的农业损失提供了特殊的农业补助，但由于补贴机制对产量和耕地面积有内在要求，因此补助资金大部分都聚集到了少数大型和超大型农场，且部分大型农场获得的补贴资金远超补贴限额标准，而中小及微型农场和食品企业等农业主体获得的资金却难以弥补其损失部分，尽管2014年农业法案进行了市场化改革调整，但仍旧未能彻底摆脱困境。同样的问题也出现在新冠疫情期间，特朗普政府针对疫情的补贴多流向大农场主而非直接从事农业生产的农业工人。此外，长期高强度的农业补贴支持也对美国财政造成了一定的压力。

第二，食品和营养保障计划。食品和营养保障计划是美国农业政策的核心，占农业预算80%。其覆盖面由早期2%的农业人口逐步扩大到了10%的社会人口。该计划始于1939年食品券计划，经1961-1964年试点后于1964年立法确立，历经多次修订后于21世纪纳入国家食品保障体系，逐步从保障基本饱腹转向注重营养健康。现行计划包含学生午餐补贴、食品券发放等多项措施，年度支出超680亿美元，惠及4200万民众(占人口10%)及44%学龄儿童。近年来进一步扩大覆盖，并增设了健康食品选择能力提升项目。总体而言该补贴政策取得了良好成效，例如其中的″妇女、婴儿与儿童特别营养补充计划(WIC)″针对哺乳期妇女提供丰富的营养食品，数据显示享受该政策的妇女群体的母乳喂养率(约76%)比未享受该政策的妇女群体的母乳喂养率(约54%)高出22%左右，同时，该计划还包括为婴幼儿提供奶粉等营养食品、向孕妇产妇和哺乳期妇女提供营养教育培训、为健康状况处于高危状态的人群提供改善型健康服务等内容，这对于提高新生人口质量及全社会的健康状况具有重要意义。当然获得广泛支持的同时，美国国内针对食品和营养保障计划中的资格审查、申请门槛、补贴标准等内容也存在诸多争议，尽管经历了多次调整，但并未对该项计划产生颠覆性影响。

第三，农业资源和生态环境保护计划。美国是全球最早将农业生产环境可持续发展纳入到农业发展规划中的国家之一，从19世纪90年代起就开始治理环境污染，围绕大气、河流、水资源、饮水安全、农药化肥使用等问题出台了一系列法律，如《河流与港口法》(1899年)、《联邦杀虫剂法》(1910年)、《防止河流油污染法》(1924年)、《土地保护和国内分配法案》(1936年)、《耕地保护计划》(1962年)、《联邦污染控制法案》和《联邦环境杀虫剂控制法》(1972年)、《土地和水资源保护法案》(1977年)等诸多法律，其中《国家环境政策法案》(1970年)是后期美国生态环境保护的基本法。在政策立法的推动下，美国形成了涵盖土地休耕(保护储备项目和湿地储备项目)、在耕地保护(环境质量激励项目、农业用水强化项目、保护管理项目、野生动植物栖息地激励项目)、农业用地维护(农牧地维护和草地储备项目)和保护技术等在内的农业资源和环保项目。此外，还实施了″农村洁水计划(1979年)″″农地保护计划(1985年)″″土壤、水资源保护全国计划(1988年)″″区域水资源水质净化计划(1988年)″等行动，并调动市场资源解决农业环保问题。此外，美国还以大量资源投入促进农业资源和环境保护发展，2018年《农业提升法案》文本资料显示，2019年至2023年农业资源保护支出将增加5.55亿美元，是农业财政预算支出中增幅最大的版块。美国的系列举措取得了显著成效，如″土地保护储备计划(CRP)″引导农民退耕还林还草，减少水土流失、恢复湿地，截至2022年全美约850万公顷土地参与该计划，预计每年减少4900万吨二氧化碳排放;″农业保护便利计划(ACEP)″2022年保护了超过202万公顷土地;1″环保质量激励计划(EQIP)″使农业生产温室气体排放减少约10%;农业部的多项保育计划在2008年至2020年间减少了约35%的农田土壤侵蚀，相当于每年减少了近2亿吨土壤流失。当然，美国也面临资金不足、政策协调执行和监督机制不完善而影响实际效果、农业生态保护与农业生产需求冲突、农民参与度差异化等诸多问题。但总体而言，美国基本形成了以政策立法为推动力、以农业财政资金为支撑和以市场化机制推动政策实施的行动机制，推动了农业部门与其他部门的协同，将农业资源与环境保护嵌入到社会整体发展规划中，吸引更多的社会资源推动农业可持续发展。预计未来美国政府将向该领域投入更多资源，这也是全球农业发展的重要趋势。

第四，农产品对外贸易政策。美国是全球第一大农产品出口国，2022年美国农产品贸易总额4296亿美元，其中出口额达2058.94亿美元，同比增长10.9%。1933年出台的《农业调整法案》中通过了出口补贴和贸易协定两项政策，鼓励农产品对外销售。1934年6月制定的《互惠贸易协定法》，在互惠关税方面帮助农业生产者。1936年美国又针对主要农产品的交易法规和销售规程制定了相应的法律文本。1954年美国颁布了《农产品贸易发展与援助法》，通过大规模的农产品降价和补贴促进农产品海外销售，提升美国农业的国际竞争力和市场占有率，同时该法案也推出战略物资交换、无偿赠送等政策，事实上形成了美国农产品的海外倾销，重创了部分国家的农产品市场。

美国通过对农产品对外贸易政策不断修改调整，目前已经形成以出口信用担保、出口市场开发设计、技术性贸易壁垒的出口补贴和出口补贴计划四大板块为支撑的农产品出口促进政策体系，并建立动态优化的政策调整机制，根据国内外环境变化及时修正策略，从而维持农业国际竞争优势。在近年国际贸易格局变动和中美贸易摩擦加剧背景下，2018年农业提升法案将农业外贸支持力度提升至新高度，规定2019-2023年间投入2.55亿美元专项资金用于市场准入、品牌建设、新兴市场开发及特殊物种技术援助等方面，其中市场准入项目投入占比最大(见表1)。总体来看，尽管该领域资金投入在美国整体农业预算中占比有限，但其规模仍居全球首位。

第五，农业风险（保险）政策。美国农业风险防范体系起步早、制度健全，构建了以农业部风险管理局为核心主管部门，保险业务市场化、保险种类多样化的农业保险体系。美国将保险项目大致分为基础保险、附加保险和商业保险（见图2）。基础型保险主要应对极端自然灾害，涵盖绝大多数潜在自然灾害风险，分为巨灾保险和高风险替代保障保险；附加型保险针对价格、产量和收入等内容提供补充保险；商业型保险则完全市场化，覆盖范围、项目类别、收费标准更加多样化。

表1 2018年《农业提升法案》中2019-2023年度农业对外贸易资金规划

美国对购买农业保险的农业生产者和提供商业保险的保险公司分别提供保费补贴和保险业务费补贴，补贴标准依保险项目类别而定。基础保险中的巨灾保险保费由财政全额补贴，农业生产者仅需承担较少管理费或依收入情况申请免除管理费，还可通过购买高风险替代保障保险享受与非高风险土地相同标准的基本保障。附加保险和商业保险由农户自行购买，政府通过给商业保险公司提供业务费补贴鼓励其承接农业保险项目。

图2 美国农业保险的基本结构

美国农业保险政策在农业发展过程中发挥了重要作用，但也暴露了一些问题。例如，″美国联邦农业保险计划(FCIP)″覆盖了超过90%的耕种面积，2011至2021年期间累计支出约900亿美元，主要用于补贴农民的保费，通常补贴比例超过60%。2022年该计划覆盖超过199万公顷耕地，保护了价值约1940亿美元的农作物和牲畜。该计划有效帮助农民应对产量下降、价格波动和自然灾害等风险，其中自2000年以来，干旱导致的损失占到了该计划赔付总额的43.7%，显示出该风险防范计划在减轻气候风险方面的显著效果。然而，该保险计划实施过程中缺乏收入限制，导致高收入农民往往能获得大量补贴，也导致了不公平现象和资金浪费，同时在赔付较少的年份，政府支付给私人保险公司的费用有时会超过赔付给农民的金额，暴露了政策运行中的低效之处。

(2)农业政策的支持体系

美国农业政策的支持体系可细分为管理与服务部门支持体系和业务内容支持体系两部门。其中，管理与服务部门支持体系主要是指以美国农业部为核心的庞大农业政策执行机构(见表2)，该体系包括农业产业链上中下游各环节的管理协调部门及周边服务部门，根据美国农业部官网公开资料显示，至少有18个部门服务于农业发展工作。庞大的农业政策执行体系为农业政策的贯彻执行提供了制度保障。

表2 美国农业管理与服务部门支持体系的主要执行机构

而以具体业务为核心的支持体系中，财税金融和科技服务两个方面尤为关键。财税金融方面，政府主导和合作形式的农业信贷机构为农业发展提供资金支持，并在价格调控、农民增收和技术指导等方面提供了支持。图3为农业信贷体系的具体组成结构。同时，财税系统通过税收减免、税收延期缴纳、农用固定资产加速折旧和农业保险免税等措施，有效降低了农业生产端的成本，对激活农业主体生产活力和增强农业生产与服务商的可持续经营能力具有良好效果。

科技服务方面，1862年美国颁布《莫里尔土地赠与大学法案》，1该法案要求按各州国会议员人数分配土地(每人2万英亩)，将土地收益的10%专项用于建设农业院校并设立严格标准，开启了农业大学建设和农业人才培养序幕，奠定了农业教育的基础。1887年《哈奇法案》(也称为《哈奇试验站法》)进一步授权联邦拨款支持各州建立农业实验室，推动农作物增产、病虫害防治等技术研究。此后，1914年颁布的《史密斯-利弗法案》(也称为《合作推广法》)作为一项补充性法案，构建起了覆盖全国的农业合作推广体系。上述三大法案共同形成了″农业教学-农业研究-农业推广″三位一体的农业科技服务制度框架。

图3 美国农业信贷体系的基本结构

21世纪美国农业政策的焦点议题和潜在走向

随着中国加入世界贸易组织，以及以中国为代表的新兴经济体快速崛起并在国际市场占据重要地位，美国为应对新的内外部挑战而对农业政策进行了大幅修订，尤其是2014年和2018年的《农业法案》在延续既往法案主体脉络的基础上对农业支持手段和支持领域等内容进行了重大调整，成为引领全球农业发展方向的政策内容。

21世纪美国农业立法关注的部分焦点议题

美国农业法案在周期性更迭中维持农业政策的总体稳定，并不断进行适应性调整，其中政策的调整变化主要根据形势变化趋势以及选民呼声进行，集中反映了农业政策领域的积压矛盾和影响农业可持续发展的核心因素。本文在梳理2014和2018年两版本农业法案的基础上，并结合各界对尚未出台的第19部农业法案的讨论热点，梳理了现阶段美国农业政策存在的农业生产风险扩大、政党意见分歧和国际局势危机、财政赤字压力、WTO政策合规等核心问题，总结了美国农业立法过程中关注的焦点问题，限于篇幅本文重点介绍四方面的焦点议题。

第一，农业补贴的不公平性与资源错配问题。美国农业补贴政策长期以来被批评对大规模农场和特定作物（如玉米、大豆、小麦等）过于倾斜，大农场由于更具规模经济和政治影响力，获得了大量补贴，而小型农场和家庭农场相对处于弱势地位。根据美国环境工作组织（EWG）的报告，2017-2020年间，前1%的农场获得了23%的补贴，而小型家庭农场则获得的支持相对较少，导致资源分配不公平，限制了小农和新兴农业的可持续发展。农业补贴主要集中于大宗商品作物（如玉米、大豆、小麦等），而水果、蔬菜和其他特殊作物得到的支持较少，这使得农业多样性不足，尤其是高附加值农产品的种养未能得到与之匹配的农业补贴支持。因此，减少直接支付补贴和推进″农业多样性″项目成为政策调整的重要内容，例如，2014年版农业法案取消了直接支付计划、反周期补贴计划、平均作物收入选择支付等补贴计划，每年削减9亿美元的″食品和营养保障计划″支出预算，整体降低了农业预算的支出规模，转而加强对农民收入的风险管理和保险计划的支持，以减少对大农场的过度依赖。此外美国还推出了″价格损失保险计划″和″农业风险保险计划″等新项目，并通过增加保险产品和扩大保险范围等方式加强了″农作物保险计划″，农业保险计划的调整旨在解决补贴资源分配不均衡的问题，同时缓解农业生产风险和潜在的市场经营风险。

第二，对年轻农民和农业创新支持力度问题。美国农业面临严重的人口老龄化问题，根据美国农业部的数据，65岁及以上的农民占据了美国农业劳动力的大部分，年轻一代的农民比例下降趋势明显，当前的农业政策缺乏对年轻农民的激励，使得农业行业对新鲜血液的吸引力不足。同时，虽然美国农业技术发展领先，但农业政策对精准农业、有机农业、都市农业等新兴农业模式的支持力度仍显不足，导致这些领域的创新发展受到限制。因此，近年来美国不断增强对年轻农民群体和农业创新领域的支持力度，吸引年轻人进入农业领域，减少农村人口老龄化问题，同时加强对新兴农业技术和模式的投资，进一步促进精准农业、智能农业、生态农业的推广和应用，提升农业生产效率和可持续性。例如，美国近年来设立了″年轻农民项目″，旨在为初创农业企业和年轻农民提供低息贷款和技术支持，帮助他们进入农业领域，2018年农业法案中规定，每年拨款至少1000万美元支持年轻农民。美国农业部还通过农业创新和研究计划（如″农业与食品研究计划″），每年提供大约4亿美元的资助，推动农业技术创新和可持续发展。

第三，提升国际市场竞争力与应对贸易政策的挑战。尽管美国农业具有较强的国际竞争力，但依然面临激烈的竞争，尤其是与澳大利亚、新西兰、巴西等主要农业出口国的竞争。此外，贸易摩擦和关税壁垒（如与中国的贸易战）增加了出口不确定性，给农民收入稳定性和市场拓展带来风险。美国将取消部分一般性农业补贴和削减的支出向农业品牌建设、农业市场拓展、新兴市场开发等领域投入，例如投入6500万美元用于奖励高附加值农产品的市场开发，每年投入2亿美元用于海外市场开发，每年投入3000万美元支持农民的市场推广工作。同时，加大对市场资本的引入力度，促进商业保险、农业企业等市场力量发展，在农业产业收益分配过程中赋予市场主体更多自由度和利润空间，强调作物多样化，提升农业国际市场竞争力。此外，美国农业部门通过优化″三箱″政策（″绿箱″扩容为主）等农业支持政策和农业保险政策，以适应WTO的规则要求，但其仍然面临″黄箱″属性的政策占比过大，有超过其在WTO规则下承诺的支持水平上限而遭受其他WTO成员报复的风险。

第四，农业生产环境治理与气候变化应对问题。一方面，美国农业生产长期依赖于大量的化肥和农药，直接导致土壤退化、水污染和温室气体排放的增加，同时还面临极端天气、干旱和洪涝等气候变化风险因素对农业生产构成的重大威胁。另一方面，美国现行农业政策对农民采用环保实践的激励仍然有限，推动农业向低碳、生态友好的方向转型成效不足。因此近年来，美国围绕农业生产要素、生产环节、供应链和各类主体等不断增加气候适应性措施，加快推广低碳农业技术和可持续农业，形成了″高增长、广覆盖、多层次、立体化″的农业可持续发展政策特征。例如，在农业环境治理上，美国推出的″环境质量激励计划″为农民和牧场主提供资金支持，帮助他们实施保护土壤和水资源的环保农业实践。根据美国农业部的数据，2020年该项目向农民拨款超过13亿美元，用于改善环境质量。在气候治理上，2018年版农业法案中包含了关于解决农业气候问题的方案，旨在通过推动发展碳市场，鼓励农民通过碳封存、土地管理和种植技术减排温室气体。此外，美国还不断完善跨部门跨领域协同促进的联动机制，调动全社会力量参与环境保护工作，促进农业可持续发展。

美国农业政策的潜在走向

按惯例，2023年是美国2018年农业提升法案的最后执行年度，因此美国早在2022年就开启了新一版本农业法案的制定工作，但截至2024年6月新版农业法案的制定工作仍停留在提出阶段，即参议院和众议院的农业委员会尚未形成能够获得多数议员一致认可的草案。在当前内部财政压力、粮食安全危机、能源危机、地区冲突、贸易博弈、全球气候问题严峻、产业链供应和价值链格局转换等多重不确定性因素叠加的大背景下，未来美国农业法案的制定将在综合考量内外部政治经济环境、不同农业利益主体诉求和国会的主要争议点等内外部因素的基础上，围绕各界关注的焦点议题下功夫，在农业竞争力、农业安全和农业可持续发展等方面有更积极的动向。

第一，农业补贴政策有重回主流之势，但补贴公平性和资源错配问题或将有所转变。国际格局变化导致美国农业发展压力陡增，农业补贴成为重要的避险措施并有持续升温趋势。例如:2018年中美贸易战全面爆发后中方采取对农产品加征关税的反制措施，美国紧急向农户增加补贴应对冲击;2020年开始新冠疫情蔓延导致禁航禁运，全球能源危机推高海运成本，美国政府进一步扩大了农业补贴，并向遭受疫情影响的中低收入人群增加食品和营养援助。为进一步扩大国际市场，美国持续加大对新兴市场开拓、市场营销等领域的补贴投入。同时，对不同规模、不同类型农场主采取更加均衡公平的多元化补贴手段。例如，2020年，美国农业部为了缓解灾害救助资源集中化现象，1特别增加了对小型家庭农场的灾害救助比例，并降低了大型农场的最高支付限额。此外，在以″保护储备计划″和″环境质量激励计划″为核心的环保补贴计划中，通过设置参与门槛以鼓励中小型农场采用可持续农业实践，截至2020年累计支出约30亿美元，其中很大一部分都流向了中小农场，其中保护储备计划支持中约75%的补贴流向了规模较小的农场，而环境质量激励计划补贴支出则更多地向生态敏感地区倾斜。总体来看，在美国农业政策结构性调整、国际局势变化、突发性公共卫生事件爆发，以及国内国际市场培育等多重因素持续影响下，农业补贴的总体规模扩大是大势所趋，但补贴手段的均衡与公平成为各利益主体博弈的重点。

第二，增强农业抗风险能力或将被给予更多关注，尤其是针对突发性公共事件、国际纷争、自然灾害等外部冲击的风险防范或将被提上新高度。自2014年农业法案调整农业保险结构以来，不断优化农业保险项目内容，扩大农业保险覆盖范围，增加农业保险补贴规模，提升农业生产主体参与农业保险的积极性，鼓励并支持商业资本参与农业保险业务。随着气候变化导致极端天气频发，以及国际局势不确定性增加，叠加美国国内选票争夺和政治力量博弈影响，美国农业面临更多更复杂的挑战，在此背景下未来美国政府必然给予农业抗风险问题更多关注和资源投入。

第三，针对农业可持续发展的资金和技术支持力度将进一步提升。对农业可持续发展的关注包括两个方面:一方面，是对年轻农民和农业技术创新的支持，由于农业生产从业者老龄化问题加剧，以及农业技术创新领域加速更迭，未来针对青年农民的政策倾斜和对农业技术创新的大力支持是美国农业政策的一个重要走向，未来对这方面的支持力度必然有新的突破。另一方面，是对解决气候变化难题和推动节能减排的支持，由于恶化的农业自然条件严重影响农业可持续发展，美国在农业环境治理方面势必会采取更有力的举措，包括水土治理、自然栖息地保护、碳减排、灾害预警、改良土壤、抑制病虫害等项目，并进一步完善多部门多领域的联动机制，这是美国及全世界都在关注的内容。

第四，促进农业发展主体多元化和提升主体发展能力。近20年美国农业法案中对中小企业和新兴产业等主体和项目的扶持力度快速提升，从财政、金融、技术、运营管理、项目可达性、政策效率等多个层面发力，加强对农业合作组织、涉农中小企业、规模型农场主等扶持，加大对有机农业、生态农业、生物质能等新兴产业的扶持，提升相关主体和产业的生存和发展能力。

中美农业政策的比较及对我国农业启示

中美农业的基本国情与现实农情差异

中美两国的基本国情和农情有显著差异，这直接影响了农业政策的可适配性。美国幅员辽阔，土地资源丰富，农民人均耕地面积远超中国、农业技术水平领先、农业市场影响力和国际竞争力、规模化生产、集约化水平等各方面都具有突出优势。在此背景下，美国农业政策更多地强调规模效益和市场竞争力，鼓励农场主通过高产、高效的生产方式在全球市场中占据优势。相较而言，中国农业资源则相对匮乏，耕地地形复杂，农业规模化水平和技术水平相对有限，家庭经营的小农模式是主流。紧张的人地供养关系和小农经营模式决定了中国的农业政策必须优先关注粮食安全与农村生计的保障，更注重扶持小农经济，强调农业稳定和可持续发展。尤其是在粮食生产方面，政策重心更多地放在确保自给自足与生产稳定性上，而非仅仅依赖国际市场或追求市场竞争力。因此，美国农业补贴政策等市场导向型措施难以直接适配中国需求，基本国情要求我们在借鉴美国经验时更加谨慎，特别是在应对中国的特殊粮食安全需求和农村经济发展的复杂性时，应强调政策的适配性与稳定性。

农业政策选择的倾向性和平衡度

美国的农业政策体系历经百年优化调整，主要围绕提高农业效率、稳定生产、应对市场波动和加强国际竞争力展开，而中国农业政策则在保证粮食安全、提高农业可持续性和推动乡村振兴方面有所侧重。受农业要素禀赋和农业生产基础条件限制，中国农业政策制定者面临着粮食安全和市场竞争力之间的两难选择，而美国的农业政策在很大程度上通过自由市场机制来增强其全球农业竞争力，因此中国必须要在保证粮食安全和生产稳定性的前提下，再考虑全球市场中的竞争力。党的十八大以来，中国政府对粮食生产的重视程度显著提高，采取的包括最低收购价制度、粮食补贴等措施，以及不断强化的″藏粮于地、藏粮于技″战略，意在通过政策引导提高国内粮食供给的自给水平，保障粮食生产的稳定性，这与美国农业政策的导向形成鲜明对比。美国农业政策更加依赖市场力量来调节粮食生产，且往往依靠全球市场来平衡供求。

同时，在经济全球化背景下，农业国际竞争力是不可忽视的因素。近年来，随着国际农产品贸易的发展，如何提升中国农业的国际竞争力、增强话语权，已成为政策讨论的焦点。中国的农业政策在粮食安全和市场竞争力之间寻求平衡，既需要保障国家粮食供应安全，又要在全球市场中提升产品的竞争力。因此，美国在全球农业贸易中的成功经验（如提升农产品国际定价权、构建全球采销系统等）对中国的农业政策有重要的借鉴意义。

美国农业政策对中国农业发展的启示

通过系统分析并对比中美农业发展基本情况和农业政策倾向性等典型差异，我们认为美国的农业政策经验为中国提供了一些有价值的启示，尤其是在农业风险管理、农业生态保护和提升农业国际竞争力等方面有诸多值得借鉴的地方。

第一，完善农业保险与风险管理机制。中国的农业保险起步较晚，尽管近年来已有较大进展，尤其在粮食主产区，农业保险成为保障粮食安全的重要工具。但与美国相比，中国的农业保险覆盖范围和保险产品类型相对有限，尤其是对中小农户的保障力度较弱。因此，进一步扩展农业保险覆盖的作物和地区，特别是对于小农户和生态脆弱地区的保障，鼓励更多保险企业参与农业保险市场，增加产品的多样性，针对不同地区和气候条件，推出更具针对性的专项保险，例如水稻、棉花、牲畜保险等。此外，提升广大农民群体关于农业保险的认识和实践能力。

第二，农业环境保护与可持续发展的长效支持。中国对环境保护与可持续发展的重视程度不断提升，特别是在耕地保护、生态农业和绿色发展等领域。然而，相比于美国成熟的农业生态保护政策体系，中国在制度设计、补贴结构、激励机制和长期保障等方面仍有改进空间。例如，借鉴美国环保储备计划的长期合同机制，确保生态保护政策具有长期性和稳定性，协调经济效益与生态效益、农业发展政策与环境保护政策的均衡关系。构建跨部门、跨行业、跨地区的联动机制，优化行政与市场、跨周期与逆周期、安全与效益等多维协同的政策体系。

第三，提升农业国际市场竞争力和话语权。一是提高农业科技创新与生产效率，中国需要进一步加大农业科技研发和推广的力度，尤其是在精准农业、智能农机、现代化种植技术等领域，推动农业生产的高效化、智能化和现代化。强化在农产品加工、储运和供应链管理等方面的经验，推动农产品加工升级，提高农产品的附加值和竞争力，加强国际化供应链建设，保障农产品在国际市场的稳定供应。二是优化农业贸易政策与市场多元化，借鉴美国通过灵活的农业贸易政策和广泛的自由贸易协定扩大其农产品全球市场份额的经验，进一步扩大与″一带一路″合作伙伴、非洲、拉美等新兴市场国家的农业合作，主动拓展多区域、多国别的市场合作，降低市场风险，提高国际竞争力。三是强化国际标准制定与农产品品牌建设，借鉴美国在国际农产品标准制定中的经验，推动技术标准、食品安全标准在全球农业贸易中的认可度。同时，借鉴美国农业品牌的建设经验，特别是在高附加值农产品领域，如有机食品和特种作物。四是提升国际话语权与软实力，鼓励农业主体参与全球农业治理、推动国际合作项目、输出农业技术和经验，形成强大的国际话语权。

总而言之，中美两国农业政策的差异源于各自的国情和农情，因此美国的农业政策不应直接复制到中国。然而，美国政策中的某些成功经验，仍对中国有启发性。在借鉴这些政策时，我们需要结合中国的实际情况，特别是在兼顾粮食安全、农业资源保护和农村经济发展的背景下，合理调整政策目标，形成更加适合中国国情的农业发展模式。